近日，國土部發(fā)布《土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)調整方案》，大幅調低了2020年前京津滬耕地保有量。北京從21.5萬(wàn)公頃調至11.1萬(wàn)公頃，天津從43.7萬(wàn)公頃調至24.9萬(wàn)公頃，上海從33.4萬(wàn)公頃調至18.8萬(wàn)公頃。三個(gè)直轄市平均調減幅度達23.3%，北京調減幅度近50%，調整分別為京津地區和上海釋放1000和600平方公里城市用地。問(wèn)題是，出于城市“攤大餅”、緩解承載力考慮，近年來(lái)國家一直強調，特大城市用地要“減量發(fā)展”，并為特大城市“劃定邊界”作為剛性約束。大幅縮減耕地保有量，是否是特大城市用地政策的轉折、對樓市有何影響？

《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》明確的量化指標，是包括京津滬在內的所有城市執行耕地保護任務(wù)的“紅線(xiàn)”。但是，隨著(zhù)城市規模快速擴張，京津滬三地距離突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。2014年土地“二調”顯示，北京耕地實(shí)保面積為22.71萬(wàn)公頃，這意味著(zhù)未來(lái)6年僅有1.24萬(wàn)公頃的新增占用空間；上海土地“二調”顯示，滬上耕地“紅線(xiàn)”已被侵占6萬(wàn)公頃。人口持續涌入，三大直轄市調減耕地或是城市擴張倒逼所致。

筆者認為，此舉或預示著(zhù)特大城市供地政策轉變。2015年底召開(kāi)的全國城市工作會(huì )議明確指出，“必須認識、尊重、順應城市發(fā)展規律”。事實(shí)上，在城市化“下半場(chǎng)”，即城市化率達到50%以后，都市圈將引領(lǐng)城鎮化，人口大規模向都市圈集聚，這是未來(lái)我國城市化的主旋律。近年來(lái)，人口向三大都市圈集聚趨勢十分明顯。目前，我國2.6億轉移人口中，50%(1億人左右)集中在三大都市圈，京滬穗深就吸收了近5000萬(wàn)外來(lái)人口。截至2015年，三大都市圈集中了城市人口的55%、GDP的42.1%、進(jìn)出口的60%、利用外資的90%，京滬穗深四大機場(chǎng)占全國機場(chǎng)吞吐量的35.2%。

聯(lián)合國預測，未來(lái)10年我國還有1.7億人口流入城市，多數會(huì )流入生產(chǎn)效率高、以服務(wù)業(yè)為主的三大都市圈。而且，為更好地發(fā)揮對區域經(jīng)濟的輻射帶動(dòng)作用，培育區域發(fā)展增長(cháng)極，城市群規劃開(kāi)始向更大空間范圍的大都會(huì )圈規劃轉變。2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》及2015年中共中央關(guān)于“十三五”規劃編制的建議，首次提出要建設京津冀、長(cháng)三角和珠三角三個(gè)世界級城市群，在中西部建設若干區域城市群及省內城市群。

今年以來(lái)，“十三五”城市群大修編漸次展開(kāi)。相比“十一五”和“十二五”，此次修編的最大看點(diǎn)就是擴大單體都市群的空間范圍，打造由“世界級中心-區域中心-省級中心-一般城市”組成的大都會(huì )圈。如新的京津冀都市圈涵蓋了環(huán)渤海、山東內陸部分城市；3月底發(fā)布的成渝城市群規劃，基本包含重慶和四川全境，輻射長(cháng)江經(jīng)濟帶和絲綢之路經(jīng)濟帶；6月初發(fā)布的長(cháng)三角城市群規劃，將合肥為區域中心的皖江城市群納入其中；深港都會(huì )圈、深莞惠都市圈和廣佛都市圈，已通過(guò)自貿區，向包含中山、汕尾和河源在內的香港-珠三角大都會(huì )圈發(fā)展。

特大城市高房?jì)r(jià)和“去庫存”實(shí)踐及反思，倒逼大都會(huì )圈規劃加速。近年來(lái)，為支持經(jīng)濟轉型和緩解系統性風(fēng)險所進(jìn)行的寬松操作，客觀(guān)上推高一線(xiàn)城市樓市價(jià)格。人口、資源過(guò)度向一線(xiàn)城市集中帶來(lái)了龐大剛需、投資需求，過(guò)去10年揚湯止沸的“10年9調”無(wú)法解決根本問(wèn)題。但同時(shí)，旨在緩解特大城市承載力，促進(jìn)區域平衡，通過(guò)壓縮特大城市用地供應，疏導人口、產(chǎn)業(yè)向內地二三線(xiàn)城市轉移的戰略也難以避免地帶來(lái)內地房地產(chǎn)過(guò)剩的“后遺癥”。

“去庫存”需全面反思。一邊是特大城市限制人口的政策不斷加碼，但外來(lái)人口“削尖腦袋”往里面擠，另一邊是內地城市優(yōu)惠多多，但無(wú)法成為就業(yè)和購房首選，樓市和城鎮化發(fā)展都出現了嚴重的“空間錯配”。城鎮化紅利一度被認為是繼出口之后，拉動(dòng)中國經(jīng)濟的新引擎，也一度被賦予引領(lǐng)中國經(jīng)濟新常態(tài)的重任。目前，中國城市化進(jìn)程剛剛過(guò)半，遠未達到發(fā)達國家的比率。需要反思的不是城鎮化紅利，而是城市化布局的戰略和導向。一線(xiàn)城市“豪宅化”，無(wú)地可供、“地王”頻現、超高的舊改成本不可推責，但無(wú)法打破行政壁壘，將資源疏解到周邊受輻射區域才是癥結。

軌道交通時(shí)代的到來(lái)，為破解難題提供了絕佳機會(huì )。軌道交通是大都會(huì )圈的先導，也是大都會(huì )圈資源集聚的載體。近日，國務(wù)院通過(guò)了《中長(cháng)期鐵路網(wǎng)規劃》，我國將打造“八縱八橫”鐵路網(wǎng)，取代2008年版《中長(cháng)期鐵路網(wǎng)規劃》提出的“四縱四橫”的鐵路網(wǎng)規劃。根據最新規劃，到2020年，我國普通鐵路網(wǎng)將覆蓋20萬(wàn)以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬(wàn)以上人口城市；建立以城際客運為主、“零距離”換乘為規劃主旨、與地鐵和公交等其他交通工具“無(wú)縫對接”的綜合交通體系，從而實(shí)現相鄰大中城市間1-4小時(shí)、城市群內0.5-2小時(shí)的交通圈。

在東京和香港，軌道對公共交通的分擔率在90%以上。目前，京滬穗深這一比率分別為42%、51%、47%、28%。軌道交通路網(wǎng)密度不夠，加上行政壁壘限制，資源高度集中在中心城區，這是“城市病”的罪魁禍首、也是一線(xiàn)城市房?jì)r(jià)暴漲的規劃原因。軌道交通導向的城市空間再造就是大都會(huì )圈化。目前，上海地鐵11號線(xiàn)已通往蘇州、北京6號線(xiàn)和平谷線(xiàn)將通往河北、深圳8號線(xiàn)將通往東莞。三大都會(huì )圈中長(cháng)期軌道交通規劃基本都遵循向外開(kāi)拓的思路，高效利用城市遠郊空間，并通過(guò)軌道交通、高鐵路網(wǎng)實(shí)現與周邊城市互聯(lián)互通，徹底打破空間約束。

由此，都會(huì )圈內城市耕地保護“紅線(xiàn)”反而成了壁壘。京津滬大幅調減耕地是大都會(huì )圈建設的第一步。以日本為例，2188平方公里的東京約相當于上海的1/3，但1.3萬(wàn)平方公里的東京圈卻相當于兩個(gè)上海，人口近4000萬(wàn)。如此密度實(shí)際并不擁擠，大都會(huì )圈功不可沒(méi)。1960年-1990年的30年間，東京軌道交通的通車(chē)里程從1000公里增加到了2025公里，東京的人口也從1786萬(wàn)增加到了3180萬(wàn)。也就是說(shuō)，軌道交通增加了1倍，人口也增加了1倍。

土地和空間規劃也應順應城市化新規律。2003年以來(lái)，基于區域平衡和控制城市規模的考慮，新增土地更傾向于中西部，東部地區及特大城市一直強調要“減量供地”甚至“零供地”。土地供應不足是特大城市“地王”頻現和房?jì)r(jià)上漲的重要推手。2010年以來(lái)，北京宅地供應計劃平均完成率不足50%。2015年，北京供應宅地建筑面積1483萬(wàn)平方米，同比下降了11%，創(chuàng )8年新低；2016年上半年，北京供應宅地僅38.7萬(wàn)平米建筑面積，僅能提供3000套住房，而2015年北京新房成交就達到10萬(wàn)套。宅地供應屢創(chuàng )歷史新低，惡化了市場(chǎng)供求預期，成為“逢拍地、必地王”的主要推手。城市化過(guò)程中，建設用地配置并沒(méi)有適應就業(yè)創(chuàng )造和人流方向。

目前，包括北京在內的特大城市，“地王”和房?jì)r(jià)相互推動(dòng)，住房“豪宅化”已成常態(tài)。房?jì)r(jià)是實(shí)體經(jīng)濟的基礎成本，房?jì)r(jià)和租金快速上漲導致城市集聚效應弱化，用工成本和公共服務(wù)分攤成本上升。2003年以來(lái)頻繁的“勞工荒”即是佐證；另一方面，房?jì)r(jià)帶動(dòng)工資上漲，影響企業(yè)選址，高端制造業(yè)受沖擊，近期智能設備企業(yè)外遷與此相關(guān)。當然，在地均產(chǎn)值上，相比發(fā)達國家，特大城市用地效率需提升。但高房?jì)r(jià)下，存量盤(pán)活成本高、周期長(cháng)，涉及利益繁雜。中短期內，存量盤(pán)活很難為城市騰挪出低成本的空間資源。

因此，特大城市用地政策亟待調整。在全球大都市中，很難找到像我國北上廣深等特大城市一樣，還保留如此之多的農業(yè)用地、設立嚴格的耕地保護指標。目前，我國特大城市農業(yè)用地占市域面積的比例在25%-30%，在全球最高。上海市域面積為6300余平方公里，但到2020年的農業(yè)用地保有量竟然高達2500平方公里，也就是至少有一半土地留給農業(yè)(耕地、林地等)。糧食和耕地保護應是全國目標，非區域僵化的指標考核。建設用地產(chǎn)出效率高的特大城市，不應以高房?jì)r(jià)、低效率為代價(jià)保持耕地。土地從第一產(chǎn)業(yè)到第二、三產(chǎn)業(yè)的功能轉變，可以平抑房?jì)r(jià)，創(chuàng )造巨大的經(jīng)濟和社會(huì )價(jià)值，如投資、稅收和就業(yè)。同時(shí)，土地功能轉變也有利于吸納外來(lái)農業(yè)人口，為人口轉出地區的宅基地復墾為耕地、耕地規模化和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng )造條件。

就耕地保護而言，可通過(guò)建設用地“增減掛鉤”、耕地“占補平衡”實(shí)現。北京等大城市調減的耕地，可通過(guò)內地宅基地和非農建設用地復墾為耕地，并以市場(chǎng)化交易的方式來(lái)平衡。這樣，內地農業(yè)人口也分享到了城市化、土地資本化的巨大紅利。當然，調減耕地騰出來(lái)的土地，不意味著(zhù)京津滬等城市房地產(chǎn)用地會(huì )相應增加，在基礎設施等方面也會(huì )給予相應的空間供應。

土地用途調整和軌道交通密度增加，高附加值的城市空間擴大，大都會(huì )圈將吸附更多的人口和資源，城市的集聚效應將進(jìn)一步提升。而且，軌道交通能填平房?jì)r(jià)高低區域之間的鴻溝，人口隨軌道延伸擇洼地而居，城市化成本趨于降低。在房地產(chǎn)投資和基建投資、消費水平保持和升級上、經(jīng)濟穩定和轉型的引領(lǐng)上，更具集聚能力的大都會(huì )圈具有“壓艙石”作用，這也是我國未來(lái)城鎮化和樓市發(fā)展“雙贏(yíng)”格局形成的標志。

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