黨的十八大以來(lái)，城鎮化發(fā)展受到前所未有的重視。尤其是2013年底，中央召開(kāi)了城鎮化工作會(huì )議；2014年3月，中共中央、國務(wù)院頒布了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》；2015年12月，中央召開(kāi)了城市工作會(huì )議，為城市發(fā)展指明了方向，注入了巨大的力量。城鎮化作為穩增長(cháng)、調結構的黃金結合點(diǎn)，其作用與意義受到各方面的認同與關(guān)注。

從實(shí)踐來(lái)看，城鎮化取得了較大的進(jìn)展。各地在戶(hù)籍、居住證發(fā)放與管理、農村土地管理制度改革、拓寬投融資渠道、促進(jìn)就近就地城鎮化、智慧綠色城市發(fā)展等方面，都有一些新舉措、新成效、新經(jīng)驗。2012年，中國城鎮化率達到52.57%，與世界水平大抵相當。2015年底，中國城鎮化率達到56.1%，比2014年增加1.3個(gè)百分點(diǎn)，繼續保持較高速度、較高質(zhì)量的增長(cháng)。

但與此同時(shí)，城鎮化發(fā)展也出現了一些值得關(guān)注的問(wèn)題：

比如，一些地方的農村人口和進(jìn)城務(wù)工人員，進(jìn)城落戶(hù)意愿不強。西部某市，截至2015年6月統計，戶(hù)籍非農居民占比僅是21.54%，與按常住人口統計的城鎮化率42.6%相差21個(gè)百分點(diǎn)。調查顯示，該市已基本實(shí)現“落戶(hù)無(wú)門(mén)檻”，但農民感到轉戶(hù)、進(jìn)城相比戶(hù)籍留在農村，得到的不多而失去的不少，因而興趣不大。城鎮的吸引力不夠強，城鎮化還是不是必由之路？

這個(gè)問(wèn)題，具有一定的代表性。之所以會(huì )出現這個(gè)問(wèn)題主要因為中國城鎮化經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展，目前進(jìn)入了農業(yè)轉移人口的減速時(shí)期、城鄉兩種力量的僵持時(shí)期、城鎮化關(guān)鍵性改革的敏感時(shí)期，以上多種問(wèn)題在這個(gè)階段都必然會(huì )出現。

從城鄉關(guān)系來(lái)看，城鎮化進(jìn)入一段拉鋸僵持時(shí)期。分析我國城鎮化的歷程，改革開(kāi)放初期，城市弱小、但生命力強大，農村、農業(yè)、農民支持了城市發(fā)展。未來(lái)，城市將得到進(jìn)一步發(fā)展，城市有足夠的力量反哺農村、輻射帶動(dòng)農村。當前階段，城鎮化率剛過(guò)50%不久。從城鄉發(fā)展對比來(lái)看，城市雖已顯示了強大的生命力，但城市自身存在諸多問(wèn)題，包括數量不夠、質(zhì)量不高、體制不活、競爭力不強等等，有的城市還存在一定的城市病。從市民與農民的對比來(lái)看，農業(yè)轉移人口的市民化待遇得不到全面落實(shí)，他們在農村的各項權利并不是只跟著(zhù)“人”走，而是被捆在“地”上。這導致了數億農業(yè)轉移人口為進(jìn)城還是返鄉反復糾結，相當多的“半城鎮化”人口作出了城、鄉“兩頭占”的抉擇。

城鎮化過(guò)程中的新問(wèn)題，從某種層面上說(shuō)明，當前及今后一段時(shí)期，需要正視新現象、新問(wèn)題，深化改革，推進(jìn)城鎮化發(fā)展，發(fā)揮它的正能量。反之，城鎮化有可能裹足不前，難以充分發(fā)揮它應有的作用。

首先，城鎮化改革的目標需要極其清晰。在各種認識面前，需要對城鎮化的遠景趨勢與近中期特征保持清醒的認識。城鎮化是現代化的必由之路，迄今還沒(méi)有發(fā)現一個(gè)城鎮化落后的經(jīng)濟體能夠實(shí)現現代化。城鎮化出現了僵持等近中期特征，但從未來(lái)30年的遠期來(lái)看，中國仍應堅定不移推動(dòng)農業(yè)人口轉出并融入城鎮，實(shí)現70%以上的常住人口城鎮化率，戶(hù)籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率不斷縮小。如果一遇到問(wèn)題，就對城鎮化失去信心，就推動(dòng)農業(yè)轉移人口回歸，這就違反了經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規律，將帶來(lái)重大損失。

其次，要以人為本著(zhù)力提升城鎮化的質(zhì)量。《國家新型城鎮化規劃》中對于2020年城鎮化的水平與質(zhì)量提出了目標要求，綜合全國情況來(lái)看，應該可以達到。考慮到宏觀(guān)經(jīng)濟下滑、農業(yè)轉移人口人數下降以及還存在著(zhù)2億多“半城鎮化”人口等原因，當前不宜層層加碼常住人口城鎮化率指標。國家層面應通過(guò)制定與發(fā)布城鎮化質(zhì)量指數、改進(jìn)城鎮化統計等手段，引導城鎮化以合理速度實(shí)現健康發(fā)展。

第三，要抓住重點(diǎn)內容配套推進(jìn)相關(guān)改革。許多地方將城鎮化改革混同于城鎮化發(fā)展以及城市建設，結果導致改革的內容反而模糊不清。當前及今后一個(gè)時(shí)期，城鎮化改革的重點(diǎn)內容就是“造就新市民”“培育新城市”。造就新市民，從數量上來(lái)說(shuō)，就是壯大農業(yè)轉移人口數量；從質(zhì)量上來(lái)說(shuō)，就是要推動(dòng)農業(yè)轉移人口融入城市，提高自身素質(zhì)，持續釋放人才紅利。培育新城市，從數量上來(lái)說(shuō)，就是不斷增加城市的個(gè)數，比較可行的辦法就是推動(dòng)特大型的鎮改為市。從質(zhì)量上來(lái)說(shuō)，就是推動(dòng)綠色、人文、智慧、低碳城市發(fā)展，建設緊湊型、節約型的城市，不斷增強城市對人口的吸引力。為了在這些領(lǐng)域實(shí)現目標，就要進(jìn)行戶(hù)籍、土地、投融資、行政設市、規劃、管理等一系列的配套性改革。

第四，頂層設計要能有力支持城鎮化的改革實(shí)踐。從城鎮化的實(shí)踐來(lái)看，一是要創(chuàng )造條件，按照法定程序，對涉及城鎮化的相關(guān)法律法規和政策文件進(jìn)行修改、完善。二是中央部委要當好“總調度”，按照《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》、中央城鎮化工作會(huì )議、中央城市工作會(huì )議、《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮化建設的若干建見(jiàn)》的要求，統籌協(xié)調各部門(mén)統一采取有效行動(dòng)。三是中央部門(mén)、省市政府要抓緊兌現支持性、保障性的政策承諾，例如農業(yè)人口轉移與財政支持，用地指標雙掛鉤和債券發(fā)行等等。

第五，要抓好用好各級各類(lèi)城鎮化的試點(diǎn)。試點(diǎn)地區在推進(jìn)城鎮化的過(guò)程中，有可能突破現行法規和政策的改革探索，在履行必要的程序之后，應能獲得賦權先行先試。成功的試點(diǎn)經(jīng)驗要及時(shí)總結上升為一般性、普適性的做法。

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