張曉潔(音譯)坐在一塵不染的公寓里，看著(zhù)樓下匆匆而過(guò)的人群說(shuō)道：“我喜歡這里。”在一處建筑工地里，農民工在巨型圓鋸周?chē)持?zhù)一袋袋的水泥粉和水泥塊。年輕職員們擁坐在一家本地餐館里用餐。年輕的小張是從事IT行業(yè)，也是上百萬(wàn)從農村漂泊到重慶工作中的農民工中的一員。重慶是中國西南部的一個(gè)省級行政區。她的公寓在一個(gè)高樓林立的街區，平均每幢樓高達30層，都由政府建造和經(jīng)營(yíng)。她環(huán)顧四周，微笑著(zhù)說(shuō)：“這里住著(zhù)很舒服，政府做的非常好。”

重慶是中國政府進(jìn)行最為宏大的社會(huì )改革的試點(diǎn)城市。這些改革目的是為了在保持經(jīng)濟持續增長(cháng)的同時(shí)，確保經(jīng)濟增長(cháng)帶來(lái)的巨大社會(huì )變更不會(huì )導致長(cháng)期的社會(huì )不公，或是社會(huì )動(dòng)亂。中國有2.5億人口從農村遷移到城市，為歷史之最。其中數百萬(wàn)人只能住在員工宿舍，甚至需要和別人擠在同一張床上。大多數人沒(méi)有和雇主簽訂正式的勞動(dòng)合同，也不能享受到城市的一些公共服務(wù)，例如教育補助和醫療保險。隨著(zhù)中國經(jīng)濟增長(cháng)放緩，中國政府希望這些農民工能夠在促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)方面發(fā)揮更大的作用。除了在工廠(chǎng)里辛苦勞作外，更想他們成為中產(chǎn)階級的一份子，拉動(dòng)新內需。因此中國政府正在想辦法改變農民工的命運。

過(guò)去幾年里，重慶市政府所做的努力遠比其它地方要多。盡管重慶僅是一個(gè)直轄市，但面積和蘇格蘭一樣大。大約有1200萬(wàn)居民住在農村，另外還有1800萬(wàn)人住在城市中心以及周邊城鎮。因為外來(lái)人口的快速流動(dòng)(如圖所示)，中國其它地方的城市人口快速增加。為了更好地解決這一問(wèn)題，重慶市政府在9年前向中央政府建議，允許在重慶采取一些新措施來(lái)處理外來(lái)人口，妥善利用他們留在農村的耕地。重慶在政治級別上與北京和上海相同，這也為重慶說(shuō)服中央政府助了一臂之力。

在原重慶市委書(shū)記薄熙的領(lǐng)導下，重慶市政府倡導所謂的“重慶模式”。主要包括三個(gè)措施，第一，重慶市政府稱(chēng)，將會(huì )在2010年至2020年的10年間建造面積達4000萬(wàn)平方米的住房，供城市經(jīng)濟困難人群(包括進(jìn)城務(wù)工人群)租賃居住。月收入1500元以下的人群才有資格租用。這是一個(gè)艱巨的任務(wù)，因為在中國其他地區，當地政府都不愿意將財政用在為外來(lái)務(wù)工提供住房保障上。重慶市政府規定公租房的租金約為同等私人租房費用的60%，同時(shí)允許租客在租用五年后購買(mǎi)房子。

其次，重慶市政府稱(chēng)讓1000萬(wàn)農民工獲得城鎮戶(hù)口，這就意味著(zhù)他們能夠享受到國家補貼的城市醫療保險和教育津貼(通常來(lái)說(shuō)，只有擁有當地戶(hù)口的人才能夠享受這些服務(wù)，而戶(hù)口一般隨父方或母方確定)。最后，重慶市政府宣布變更城市規劃系統，將農民進(jìn)城務(wù)工后留下的田地出售，用作建設新的住房和辦公樓。重慶市政府的措施可以說(shuō)是突破性嘗試，因為中國官方一直以來(lái)不同意出售農民的土地。

重慶市政府采取的改革規模巨大，方向統一。它希望通過(guò)提供住房吸引農民工，擴大城市勞動(dòng)力；通過(guò)提供公共服務(wù)，改善外來(lái)務(wù)工人員的生活，促進(jìn)社會(huì )穩定；通過(guò)引進(jìn)土地市場(chǎng)，為農民工進(jìn)城務(wù)工提供資金。若這些改革措施奏效的話(huà)，將會(huì )為重慶帶來(lái)一系列的好處，例如減少農耕地的損失，改變城市居民長(cháng)久以來(lái)對于農民的偏見(jiàn)，激發(fā)經(jīng)濟活力以及拉動(dòng)城市消費等。

破除障礙

在改革方案中，允許買(mǎi)賣(mài)農村用地且價(jià)格由市場(chǎng)決定。這一做法既有前瞻性，也引起了各方爭議。在中國，城市的產(chǎn)權交易市場(chǎng)已然自由化；但在農村，農民無(wú)權出售他們的房子和耕地。想要推翻毛澤東時(shí)期“農村財產(chǎn)集體所有”這一神圣理念的做法可以說(shuō)是大忌。

這樣的做法會(huì )產(chǎn)生很多問(wèn)題。人們離開(kāi)農村到城里務(wù)工后，農村的房子往往是空置的。因此，重慶的改革措施允許偏遠鄉村的住房用地改作農業(yè)用地，同時(shí)在城鎮附近劃出相應面積的農耕用地用作城市擴張，目的是加快城鎮化進(jìn)程，降低可耕地流失的速度。(實(shí)現全國糧食自給自足是中國政府一直堅持的一個(gè)目標。)

這次改革的目的是要給偏遠地區的農民以特殊照顧，因為他們很難能農業(yè)土地的撥款中獲益，而這些撥款通常給郊區的。因建設需要強行征用農業(yè)用地的行為有時(shí)顯得異常粗暴，而失去土地的農民只會(huì )受到極少的賠償，甚至得不到賠償。重慶市政府旨在建立一個(gè)更加公平的體制。有意愿向村委出讓土地權的農民會(huì )獲得一張“地票”。如果開(kāi)發(fā)商想在10公頃的農業(yè)用地上開(kāi)發(fā)一個(gè)項目，那么他就需要購買(mǎi)價(jià)值10公頃的地票。開(kāi)發(fā)商所購地票的原持有農民不需要在這個(gè)地方有一塊地，同時(shí)農民可以獲得地票售價(jià)的85%，剩下的歸村委行政所有。

從上表可以看出，這種新的市場(chǎng)形式讓重慶土地所有權的交易面積從2008年的0公頃上升到2011年的3500多公頃。2011年后，年平均交易面積維持在1300公頃左右，價(jià)值約40億元。村民們對這種交易市場(chǎng)反應熱烈。武隆縣離市中心有3小時(shí)車(chē)程，這里負責地票交易的辦事處正因農民遞交的土地出讓申請表忙得不可開(kāi)交。

重慶的改革促進(jìn)了經(jīng)濟的發(fā)展。農民工受廉價(jià)住房、醫療、教育等條件的吸引來(lái)到城市，為重慶快速發(fā)展的汽車(chē)工業(yè)、電腦制造業(yè)(重慶市是全球最大的筆記本電腦生產(chǎn)地)提供了充足的勞動(dòng)力。這些工廠(chǎng)所提供的工資待遇相當不錯，這對于很多農民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是種吸引力。而重慶的經(jīng)濟勢頭比很多內陸城市都要好，過(guò)去五年里，重慶的GDP增長(cháng)比全國平均水平高出了3個(gè)百分點(diǎn)。

改革還有助于減少社會(huì )動(dòng)蕩的爆發(fā)。非政府組織中國勞工通訊稱(chēng)，重慶去年發(fā)生了42起勞資抗議示威活動(dòng)，而深圳這座人口僅有重慶一半人口的海邊城市則發(fā)生了121起。中國普遍存在一種現象，一旦外來(lái)人口獲得更多的權益，許多持有城市戶(hù)口的人就會(huì )擔心原本就吃緊的公共服務(wù)會(huì )因此變得捉襟見(jiàn)肘。可是，重慶市政府如今已經(jīng)能夠成功安撫這一部分人群。

不過(guò)，重慶市政府并未完成當初許下的承諾。迄今為止，建成的公共住房大約只有1500萬(wàn)平方米(如上表所示)，僅達到應完成進(jìn)度的一半。巨額成本是一個(gè)問(wèn)題。四川外國語(yǔ)大學(xué)楊繼瑞教授表示，目前為止，重慶市政府投入了500億元用于建設公共住房，預計還需再投入500億才能完成預期目標。他表示，政府要想完成這一目標，就需要鼓勵民營(yíng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行承建，同時(shí)補貼貧困租戶(hù)的租金。根據中國社會(huì )科學(xué)院的統計顯示，如果要為有權享受城市公共服務(wù)的農民工提供教育、醫療以及其他公共服務(wù)，重慶市政府總共需要在每個(gè)農民工身上花費10萬(wàn)元。這也就意味著(zhù)每增加100萬(wàn)農民工，政府就需要多投入1000億元。

另一個(gè)問(wèn)題是，許多農民工即便去了城市，依然對農村土地有著(zhù)很強烈的歸屬感。因為法律規定，農民享有農用地使用權和宅基地使用權。大多數農民會(huì )小心翼翼地守著(zhù)這一權利，把這當做一種保險措施，想著(zhù)如果在城市生存不下去還可以回到農村。因此，許多農民工不愿申請城鎮戶(hù)口，他們擔心如此一來(lái)便會(huì )失去這些權利。

正因如此，重慶的城鎮戶(hù)口分布遠少于預期的100萬(wàn)人口目標，當然重慶市政府在此無(wú)可責備。自2010年以來(lái)，總共約有400萬(wàn)農民工選擇加入城市戶(hù)口。他們中大多是受過(guò)良好教育的年輕人：他們在城市有更好的發(fā)展前景，同時(shí)又沒(méi)有打算將農村當做落難之所。有些人還想同時(shí)持有這兩種戶(hù)口。武隆縣一位60歲的農民楊賢路(音)稱(chēng)，他本來(lái)可以獲得城市戶(hù)口，但是他沒(méi)有接受。而他的兒媳婦和在城市工作的孫子都申請變更為城市戶(hù)口，如果他們申請成功就兩全其美了。

為了消除農民工對于變更為城市戶(hù)口的恐懼，重慶市政府做出了一定的讓步：對于申請變更的農民，政府會(huì )給予3年的考慮期限，在此期間農民可以撤銷(xiāo)申請。同時(shí)，政府也允許更換為城市戶(hù)口的人群保留他們的農用地使用權，如此一來(lái)魚(yú)與熊掌便可兼得。2015年9月，重慶市政府做出更大讓步，允許農村戶(hù)口持有者享受大部分城鎮社會(huì )公共服務(wù)。這個(gè)舉措大大縮小了城鄉居民間的現實(shí)差距。

同樣地，“地票”制度也沒(méi)有達到預期的效果。一些官員曾寄希望于將其發(fā)展為農村用地交易的自由市場(chǎng)。他們認為，如果地票市場(chǎng)能夠小規模取得成功，那么買(mǎi)賣(mài)集體用地的阻力也會(huì )有所克服。但是，事實(shí)是，盡管重慶市政府決策正確，改革的措施卻依然沒(méi)有得到實(shí)現，原因在于中央政府官員對大規模的土地改革仍然心有疑慮。他們依然擔心如果允許農民自由交易土地使用權，則會(huì )有大量的農民賣(mài)掉農村土地來(lái)到城市，那么一旦不能在城市生存他們將沒(méi)有退路。

近來(lái)，中央政府給了重慶市政府的改革措施一個(gè)遲到的鼓勵。財政部長(cháng)羅繼偉在1月表示，其他地方也可以試行地票交易制度。習近平主席也于1月份到訪(fǎng)重慶，這是重慶實(shí)施改革措施以來(lái)國家主席的第一次到訪(fǎng)，這一舉動(dòng)被解讀為對重慶市政府所作出的努力表示認可。不過(guò)，兩位領(lǐng)導人都沒(méi)有明確表示全力支持重慶的改革措施。習近平可能擔心，如果他高調支持這些措施，本來(lái)就重負不堪的各地財政會(huì )雪上加霜，同時(shí)會(huì )引起更多不可控的社會(huì )力量。習近平在作出中國最迫切需要的改變時(shí)，還是會(huì )反復斟酌的。

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