去年12月底，李克強總理在國博參觀(guān)“人居科學(xué)研究展”時(shí)，指著(zhù)中國地圖上的“胡煥庸線(xiàn)”說(shuō)：“中國94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部和東部一樣也需要城鎮化。我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個(gè)規律，統籌規劃，協(xié)調發(fā)展，讓西部百姓在家門(mén)口也能分享現代化。”

胡煥庸線(xiàn)是1935年胡煥庸先生在《地理學(xué)報》上發(fā)表的《中國人口之分布》文章中首次提出的“黑河(愛(ài)琿)-騰沖線(xiàn)”，這條線(xiàn)以東居住的人口多，以西居住的人口少。根據2000年“五普”資料，利用ArcGIS進(jìn)行的精確計算表明，按胡煥庸線(xiàn)計算，東南半壁占全國國土面積的43.8%，人口占94.1%，平均人口密度為每平方公里285人；西北半壁占全國國土面積56.2%，人口占5.9%，平均人口密度為每平方公里14人。東南半壁與西北半壁總人口之比仍為94∶6，基本特征仍然維持。

李克強總理提出的這一問(wèn)題透露出兩層含義：一是西部地區需要城鎮化和現代化，實(shí)現共同富裕；二是受自然條件制約，實(shí)現難度大，我們沒(méi)有現成的經(jīng)驗。要回答好這一問(wèn)題，首先就要搞清楚我國改革開(kāi)放30多年城鎮化道路的邏輯，才能解答如何實(shí)現邏輯自洽。

一直以來(lái)，中國的人口和生產(chǎn)力布局，都是緊緊圍繞經(jīng)濟建設這個(gè)中心進(jìn)行統籌的。改革開(kāi)放初期，我國先后實(shí)施經(jīng)濟特區戰略、沿海開(kāi)放戰略，城鎮化空間布局、對外開(kāi)放格局、工業(yè)化布局相互促進(jìn)，有機協(xié)調，取得了良好開(kāi)端。

總體來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放30多年，我國城鎮化的時(shí)空邏輯和理論思想，主要來(lái)源于“一個(gè)理論”、“一個(gè)目標”和“兩大戰略”。

“一個(gè)理論”即初級階段理論。黨的十一屆三中全會(huì )第一次正式提出：我國的社會(huì )主義社會(huì )還處在初級發(fā)展階段，根本特征是“物質(zhì)文明還不發(fā)達”。黨的十三大第一次系統論述了初級階段理論，正確認識在工業(yè)化、區域發(fā)展、人民生活水平上存在的階段性差距，東部地區在發(fā)展條件上的優(yōu)勢地位，為采取非均衡發(fā)展戰略奠定了理論基礎。集中最優(yōu)質(zhì)的資源和力量來(lái)發(fā)展現代化，這就是非均衡理論實(shí)踐的初始。

“一個(gè)目標”就是中國式現代化——小康社會(huì )。1979年12月6日，鄧小平會(huì )見(jiàn)日本首相大平正芳時(shí)，首次使用“小康之家”來(lái)描述中國的現代化。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì )提出：從新世紀開(kāi)始，我國進(jìn)入全面建設小康社會(huì )、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化的新的發(fā)展階段。這是黨的決議第一次提出“全面小康”的概念。黨的十八大提出了更具明確政策導向、更加針對發(fā)展難題、更好順應民意的6點(diǎn)新要求，即：轉變發(fā)展方式，實(shí)現兩個(gè)“倍增”，進(jìn)入創(chuàng )新型國家，促進(jìn)四化同步，建立區域協(xié)調機制，開(kāi)放水平和國際競爭力增強。

“兩大戰略”其一，是黨的十三大提出的“三步走”戰略：第一步，解決溫飽問(wèn)題；第二步，到20世紀末，達到小康水平；第三步，到21世紀中葉，人均GDP達到中等發(fā)達國家水平，人民生活比較富裕，基本實(shí)現現代化。前35年實(shí)現了前兩步，能否如期實(shí)現第三步就要看后35年我們怎么干。其二，是區域發(fā)展中的“兩個(gè)大局”戰略部署：1992年，鄧小平南巡講話(huà)提出“共同富裕”構想：讓一部分有條件的地區先發(fā)展起來(lái)，一部分地區發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來(lái)的地區帶動(dòng)后發(fā)展地區，最終達到共同富裕。這一邏輯設計，是從中國獨特的地理格局、經(jīng)濟社會(huì )基礎和對外開(kāi)放格局出發(fā)的深入思考，也是對建國以來(lái)由于各種主、客觀(guān)原因而做出的違背市場(chǎng)經(jīng)濟規律和城鎮化規律的一種糾偏。

(1)在時(shí)間維度上，形成以特區和東南沿海為先行、繼而沿海與內陸地區跟進(jìn)的梯度開(kāi)發(fā)局面；到20世紀末21世紀初，提出西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起、振興東北老工業(yè)基地戰略，形成全域推進(jìn)格局，思路非常清晰，當初“兩個(gè)大局”的設計也得到穩步推進(jìn)。

(2)在空間維度上，形成了以東南沿海城鎮密集帶(包括珠三角、長(cháng)三角城鎮群)，京津冀、遼中南、山東半島等北方沿海經(jīng)濟區，以及武漢、沈陽(yáng)、鄭州、太原、西安、成都、重慶等一批內陸大都市區為骨干，以國家干線(xiàn)公路、鐵路串聯(lián)起來(lái)的，由各級城鎮構成的城鎮發(fā)展軸為紐帶的人口和產(chǎn)業(yè)聚集格局。

這種時(shí)空邏輯設計，開(kāi)啟了大規模的異地城鎮化模式，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗是符合市場(chǎng)經(jīng)濟規律和中國獨特的地理格局的，它使中國人口和生產(chǎn)力布局向更為合理的方向發(fā)展，并取得了顯著(zhù)成就：

1) 釋放出大量農村和城市剩余勞動(dòng)力，助力東部地區實(shí)現率先發(fā)展，并使一部分人先富起來(lái)，擺脫貧困獲得發(fā)展；

3) 緩解了廣大內陸欠發(fā)達地區的發(fā)展壓力，緩解了西部生態(tài)敏感脆弱地區的保護壓力，許多地區生態(tài)得到休養生息，像陜北、甘肅、青海等地的荒山綠化已經(jīng)取得了很好的成績(jì)；

總體來(lái)說(shuō)，當時(shí)的決策從時(shí)間上看，照顧到東、西部經(jīng)濟發(fā)展基礎的差異和歷史欠賬不同，選擇東部先行容易獲得成功。從空間上來(lái)講，一是對外開(kāi)放的區位不一樣，東南沿海據守港澳臺，擁有沿海港口資源，對外搞活經(jīng)濟、承接世界產(chǎn)業(yè)轉移優(yōu)勢明顯；二是地理資源條件不一樣，更適合人居和產(chǎn)業(yè)集聚，所以采取先東后西、東部人口和城鎮高密度發(fā)展的一種梯度戰略。但是，當東部地區已經(jīng)實(shí)現了率先發(fā)展，當年的時(shí)空次序需要往下輪轉的時(shí)候，這種邏輯又如何自洽？如果不能有效破解一直存在的障礙，又如何實(shí)現當初“共同富裕”的承諾和新一屆領(lǐng)導班子的決心？這恐怕就是引起總理發(fā)問(wèn)的原因。

到2014年，我國城鎮化率達到54.77%，從快速增長(cháng)進(jìn)入到較快速增長(cháng)階段的拐點(diǎn)。但是近10多年來(lái)，我國城鎮化推進(jìn)出現了明顯的瓶頸。通過(guò)改革開(kāi)放20多年努力，已經(jīng)形成的“孔雀東南飛”局面、異地城鎮化構想幾乎獲得圓滿(mǎn)成功，卻由于政策體制設計的滯后，而無(wú)法把這些異地城鎮化的人口固定下來(lái)。這些人口享受不到改革開(kāi)放的紅利和城市的福利，大量外出務(wù)工農民回流，而西部農村問(wèn)題也遲遲沒(méi)有解決好。

根據國家統計局發(fā)布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示：2010年以來(lái)，農民工總量增速不斷回落，外出則以本省市為主，西部地區吸納能力繼續增強，城市尤其是大城市對外來(lái)人口的吸引力更大。

城鄉二元制度隔離的改革政策滯后、與城鎮化時(shí)空邏輯不合拍，導致外出務(wù)工人員不能在東部地區城市扎根，也難以全身而退回歸農村；加上全球經(jīng)濟形勢對沿海地區的沖擊、生產(chǎn)成本上升、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向內地轉移等，于是產(chǎn)生大量中西部人口回流。隨著(zhù)西部大開(kāi)發(fā)等戰略布局的深入實(shí)施，西部地區發(fā)展條件改善，吸引眾多農民工返鄉就業(yè)、創(chuàng )業(yè)。此外，農村政策的改善也吸引了部分農民工返鄉務(wù)農。

外出人口回流、選擇就近就業(yè)無(wú)疑有其積極的一面，比如可以更好地照顧家庭，維系社會(huì )關(guān)系，帶回致富信息、資金和技術(shù)；但規模大到一定程度，則會(huì )給我國西部生態(tài)脆弱地區的城鎮和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì )治理帶來(lái)更多新的挑戰，加劇人地矛盾，造成更復雜的發(fā)展和保護壓力。我們應該清醒地認識到，由于生態(tài)環(huán)境脆弱、可開(kāi)發(fā)土地和環(huán)境容量限制，西部地區的跨越式發(fā)展，更多的是需要高素質(zhì)的勞動(dòng)力、智力資源、創(chuàng )新模式和充足的資本，而無(wú)法仿效東部地區靠大量廉價(jià)勞動(dòng)力、廉價(jià)土地，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取“總量”累積的傳統路徑，因為西部地區沒(méi)有這個(gè)“本錢(qián)”。

要制定好西部地區城鎮化、現代化、奔小康路徑，首先必須對西部地區的情況有深刻的認識。概括來(lái)講，主要有以下一些共性：

(1)西部是我國的對外開(kāi)放門(mén)戶(hù)和國家安全堡壘；(2)是祖國的蓄水池和生態(tài)屏，中東部地區生存發(fā)展的源泉；(3)各類(lèi)資源豐富，文化多元璀璨，利用程度低；(4)生態(tài)極其脆弱，生產(chǎn)生活條件艱苦，生產(chǎn)力發(fā)展滯后；(5)高山峽谷或盆地地形，城鎮用地普遍狹促，坪壩耕地寶貴，人地矛盾極其緊張；(6)自然災害種類(lèi)繁多，發(fā)作頻繁，救援困難。

(1)國家戰略對區域重構的影響。“一帶一路”戰略以及區域規劃布局的深入推進(jìn)，將大大提高內陸地區的基礎設施水平，進(jìn)而提升對內對外互聯(lián)互通水平，工業(yè)化、城鎮化發(fā)展將迎來(lái)新的浪潮。國家戰略布局是從國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大局出發(fā)的，是必須的；但也不可否認，其對一個(gè)地區的生態(tài)格局和城鎮格局也必然要產(chǎn)生強烈的影響。

(2)全球信息網(wǎng)絡(luò )和國家快速交通網(wǎng)的形成，將促進(jìn)區域、城鄉發(fā)展平臺更加均等化，城鎮等級更加扁平化，城鎮加速擴張勢頭明顯。

(4)國家消費結構轉型，居民對文化、旅游、休閑度假、服務(wù)等需求將成為新的熱點(diǎn)，對西部地區擁有的獨特自然景觀(guān)、多元文化等旅游資源的需求將日益高漲。

在重大機遇面前，西部地區應積極探索，走出一條符合當地特色的新型城鎮化發(fā)展道路，使小康社會(huì )建設與生態(tài)保護、資源開(kāi)發(fā)利用達到高度的協(xié)調和統一。應該有以下幾個(gè)重要原則：

一是互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò )化。依托互聯(lián)網(wǎng)、快速交通網(wǎng)、國際貿易平臺、開(kāi)放度高的大都市區，提高整個(gè)區域的經(jīng)濟外向度。二是提高市場(chǎng)化水平。要轉變觀(guān)念，真正發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，轉變政府職能，為企業(yè)做好服務(wù)。三是社會(huì )包容度。發(fā)揮西部地區民族融合、社會(huì )兼容的優(yōu)良傳統，制定優(yōu)惠政策，大力吸引外來(lái)人才創(chuàng )業(yè)、就業(yè)，帶動(dòng)創(chuàng )新發(fā)展。

依托本地特色資源，結合現代市場(chǎng)需求，設計研發(fā)新產(chǎn)品。鼓勵結合本地自然條件的小微企業(yè)發(fā)展，不能盲目迷戀大項目。提高對戰略性資源、本地能源開(kāi)發(fā)的管控能力，避免污染和破壞。積極發(fā)展生態(tài)、自然風(fēng)光、文化旅游，拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結合國際大通道、中心城市和邊境口岸，發(fā)展現代物流、國際貿易、會(huì )議會(huì )展、跨境旅游等現代服務(wù)業(yè)。在有條件的地區，承擔國家戰略性新興產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)功能，如國防軍工、電子信息、新型能源產(chǎn)業(yè)，以及出口加工等，對傳統三線(xiàn)企業(yè)進(jìn)行現代化升級改造。

世界各國城鎮化和現代化的發(fā)展歷程表明，當城鎮化水平突破50%之后，會(huì )有不同的結局：一種是西方發(fā)達國家，隨著(zhù)城鎮化水平的提升，人均收入快速提高；另一種是以拉美國家為代表的，人均收入長(cháng)期徘徊不前，落入中等收入國家陷阱。我國要擺脫后一種局面，就必須要致力于提高人均收入水平，否則即使城鎮化率數字上升，也無(wú)法實(shí)現國家富強、人民富裕。這個(gè)結論在西部地區尤其適用。從根本上講，西部地區可用于開(kāi)發(fā)建設的土地資源更加有限，生態(tài)環(huán)境更加脆弱，生態(tài)修復更加艱難，產(chǎn)業(yè)集聚總量會(huì )更小，必然要走地均產(chǎn)出高效化、人均產(chǎn)出高效化的道路，沒(méi)有別的選擇。

西部地區的發(fā)展不能只是樹(shù)幾個(gè)典型和樣板，應該加大教育、培訓和幫扶力度，提升農民文化水平和自主就業(yè)、創(chuàng )業(yè)能力，自主選擇適銷(xiāo)對路產(chǎn)品以及對接市場(chǎng)能力，從而提高農村自我造血能力。要深入研究多途徑城鎮化道路，以多種形式帶動(dòng)農村、農民致富，藏富于民。避免一些平原地區大企業(yè)入主土地、集中經(jīng)營(yíng)模式導致的企業(yè)致富、農民出局的結果。

要按照生態(tài)文明建設的指導思想，規劃建設城市。本著(zhù)尊重自然環(huán)境、有利產(chǎn)業(yè)集聚、方便居民生活、節約建設成本、倡導綠色生活的理念，因地制宜地建設城鎮。首先，要畫(huà)定生態(tài)綠線(xiàn)、河流藍線(xiàn)、自然災害紅線(xiàn)、文化保護紫線(xiàn)。關(guān)鍵的是根據西部地區各類(lèi)地質(zhì)地貌、氣候條件區的特點(diǎn)，構建低碳、高效的城市結構。

西部地區大部分城鎮沿河谷走廊發(fā)展，非常適合以公共交通走廊建設為引導的土地開(kāi)發(fā)模式。這就要求城鎮在更大尺度上采取大集中、小分散的布局形式，通過(guò)公交走廊的設計，形成組團串珠式結構，引領(lǐng)人們出行理念和習慣，轉變平原和東部沿海城市以小汽車(chē)為主導、圈層式擴張的模式。

加強對低丘緩坡地用于城鎮和農村建設的研究，給行洪通道、灘涂濕地、動(dòng)物棲息地、高效農田留下寶貴空間。這方面我們的祖先早就總結出許多好的經(jīng)驗，值得現代人去學(xué)習。

要注重研發(fā)本地化綠色營(yíng)造技術(shù)，避免“唯高技論”和更多地引進(jìn)高成本國外技術(shù)。應大力推進(jìn)西部科研學(xué)術(shù)機構、科技企業(yè)發(fā)展，從“土辦法”、“老手藝”中汲取靈感，研發(fā)推廣本地化生態(tài)適用技術(shù)，避免唯技術(shù)、商業(yè)化、難推廣的“高科技崇拜”。

這已經(jīng)是刻不容緩的命題。中東部地區在現代化建設中，已經(jīng)破壞了大量歷史遺存、鄉土風(fēng)情，造成千城一面、萬(wàn)樓一面。廣大西部地區多民族共融，自然風(fēng)光獨特，歷史遺存眾多，民風(fēng)民俗淳樸，而且由于干旱少雨，相較發(fā)達地區來(lái)講傳統建筑和文化保存得更多一些，特色也更加鮮明。在已經(jīng)到來(lái)的快速發(fā)展中，應該吸取先發(fā)地區的教訓，加大保護力度，更好地服務(wù)于傳承華夏文明的需要。

首先，在國家政策層面上，仍應堅定不移地實(shí)施異地城鎮化戰略，不應讓已經(jīng)形成的“孔雀東南飛”再往回飛，這對西部地區的生態(tài)、文化保護等都是巨大的壓力。

其次，在西部地區的發(fā)展理念上，一定要吸取先發(fā)地區教訓，轉變發(fā)展方式，避免生態(tài)災難，要避免把東部平原地區解決問(wèn)題的方式照搬到西部地區。

第三，要因地制宜，采取靈活多樣的城鎮和人口聚集形態(tài)。根據西部地區的自然條件和文化特色，以及城鎮之間的分工合作關(guān)系，靈活布局城鎮體系和空間形態(tài)，創(chuàng )新空間組織模式。“城鎮群”只能作為少數城鎮密集地區的城鎮空間組織形態(tài)，而不宜作為普適性規律在西部地區遍地推廣。

第四，加大對自然、文化資源統籌管理力度。很多專(zhuān)家呼吁設立“國家公園”制度，在此本人也再次呼吁，將眾多部門(mén)管轄的，邊界交織、事權重疊、責權不清的各類(lèi)自然景觀(guān)保護區進(jìn)行整合，創(chuàng )建“國家公園”，由中央政府統一劃定、統一管理、投資保護和建設，真正保護和利用好國家戰略資源并向全體公眾開(kāi)放。要避免戰略資源被賤賣(mài)，成為少數地方政府、企業(yè)和個(gè)人畫(huà)地為牢、坐地生財的工具。

第五，制定“精準化”城鎮化政策和標準。一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧資金和項目、支持政策上，制定更加嚴格的準入標準，堅決杜絕重污染、高能耗、高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)進(jìn)入；二是在城市規劃、建設、技術(shù)等方面，制定更加符合西部地區的差異化技術(shù)標準體系。

西部地區是落后的，但也是重要的。它之于全國的國土安全、生態(tài)安全、戰略資源、民族團結、文化繁榮的意義都非常重大。如果不能很好保護和開(kāi)發(fā)利用，會(huì )造成無(wú)法挽回的損失，并直接影響到東部地區的生態(tài)、資源供給和穩定，進(jìn)而造成更大的災難。同時(shí)，西部地區的優(yōu)勢也是明顯的，發(fā)展機遇也到來(lái)了，如果不能實(shí)現共同富裕，將難以面對當地群眾的期待，也無(wú)法實(shí)現改革開(kāi)放之初中央政府的承諾。因此，西部地區在推進(jìn)城鎮化和城市建設、項目選擇的過(guò)程中，應按照生態(tài)文明的總體要求，將科學(xué)保護與合理利用更好地結合起來(lái)，更加強調模式創(chuàng )新和轉型發(fā)展，拒絕瞎折騰。

(作者為北京清華同衡規劃設計研究院總工程師，教授級高級規劃師，中國城市規劃學(xué)會(huì )國外規劃學(xué)術(shù)委員會(huì )委員，中國城市科學(xué)研究會(huì )生態(tài)城市規劃專(zhuān)業(yè)委員會(huì )委員)

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